至于高祖,光有四海,叔孙通颇有所增益减损,大抵皆袭秦故。自天子称号下至佐僚及宫室官名,少所变改。
——《史记·礼书》
刘邦虽然出身底层,但毕竟曾经担任过秦朝的基层小吏,再加上看过了萧何保存下来的一系列书籍档案,使他对于秦朝的一系列政策有了系统的了解。
虽然秦朝已经灭亡,但刘邦却看出了秦朝各项制度的先进性,在汲取了秦朝灭亡的教训,对部分制度有所修正之外,对于秦朝的大部分制度,刘邦都全盘予以了沿用。
在官僚制度方面,刘邦基本沿用了秦朝的官僚体系,仍然体现出了一定的专制和集权特点,由皇帝总揽一切行政、立法、司法、军事和财政大权。
同时,为了保证国家机器的正常运转,中央朝廷沿用秦朝的“三公九卿制”,设丞相辅佐皇帝处理全国政务,以萧何充任;设御史大夫为副相,辅佐丞相处理国政,并兼掌监察事务,以周昌充任;设太尉主掌军事,以卢绾充任,三公皆直接向皇帝负责。
此外,又分设“九卿”分管具体事务,其中廷尉掌司法、治粟内史掌国家财政税收、奉常掌宗庙祭祀礼仪、典客掌少数民族事务和外交、郎中令掌皇帝侍从警卫、少府掌皇室私财和生活事务、卫尉掌宫廷警卫、太仆掌宫廷车马、宗正掌皇族事务。
在汉武帝推行改革之前,西汉初期基本沿用了这套官僚制度,只是在汉文帝时罢黜了太尉一职,后来也只在汉景帝时短暂恢复了四年,此外汉景帝时曾对部分官名有所更改,例如将奉常改为太常、卫尉改为中大夫令、廷尉改为大理、典客改为大行令、治粟内史改为太农令。
在行政区划上,刘邦虽然迫于西汉初期形势,不得不分封诸侯王,但却在中央直辖区域仍然沿用郡县制,这种郡县和封国并存的体制,被称为“郡国并行制”。各诸侯国,分别由各诸侯王统治,全面掌握郡国的行政、军事、财政和官员任免权力,只有封国丞相由朝廷任命,辅佐诸侯王治理封国;而在中央直辖地区,刘邦则在地方上沿用了秦朝的“郡、县、乡、亭”制度,保证了国家对地方基层的控制。
在律法层面,刘邦则命萧何以“秦律”为蓝本,在秦朝“盗法、贼法、囚法、捕法、杂法、具法”的基础上, 取其精华、去其糟粕,以“约法省禁,蠲削烦苛”为原则,删除了其中不合时宜的条文,例如废除挟书令、参夷令、收孥相坐等律令,同时结合西汉形势,补充了“户律、兴律和厩律”,制定了汉朝的《九章律》。
此外,又在孙叔通的主持下,以秦的礼乐制度为基础,制定了汉王朝的礼乐制度,撰写了《汉仪十二篇》《汉礼度》《律令傍章十八篇》等仪法法令方面的专着,使得西汉的统治迅速稳固。又在张苍的主持下继续推行历法和度量衡的统一,依照秦朝的《颛顼历》,制定了汉朝的历法和度量衡制度,并增订、删补了《九章算术》。
在刘邦看来,秦朝之所以迅速灭亡,其实制度层面的问题并非主要原因,秦朝的一系列改革固然一时间让百姓难以适应,在民间造成了恐慌,但更为严重的其实是秦廷的统治模式。
由于秦国君主自幼接受法家思想教育,因此他们的统治更注重法制,严刑峻法之下,新制度固然得以推行,但却造成了各阶层的极力抵触。此外,再加上长期大兴土木、对外用兵,最终导致百姓难以忍受,而秦二世即位之后的残暴统治,则成为了压垮秦朝的最后一根稻草。