昭武九年，六月廿五，北京，乾清宫。

漠北平叛的捷报送进京已经五天了。库伦、乌里雅苏台、科布多三城克复，喀尔喀三部残部西遁，准噶尔的策妄阿拉布坦退回伊犁。消息传来那天，满朝文武都松了口气 —— 仗打完了，该省钱了。

可朱慈炤没有松气。

此刻的乾清宫里，香烟缭绕。龙案上摊着一幅巨大的北疆舆图，从漠南草原一路画到北海，又从黑龙江画到库页岛。舆图上的朱笔标注密密麻麻，朱慈炤站在图前看了很久，才转过身来。

殿下站满了人。内阁首辅姚启圣、兵部尚书陈廷谟、户部尚书毛汝麟、礼部尚书林廷宣，以及刚从前线快马赶回述职的鸿胪寺卿额尔德木图。武将一侧空着大半 —— 杨春在漠北，马雄在归化城，苏间在漠南筑城，都没回京。

都坐。 朱慈炤开口，今日不议别的，就议一件事 —— 漠南没反，漠北都反了。为什么？

殿内安静了一瞬。姚启圣站起身，走到舆图前，没有急着答话，而是先指着舆图南半部，说道：陛下，臣以为，答案就在这幅图上。

漠南，昭武六年吴王多伦诺尔大捷，察哈尔、喀喇沁、巴林、敖汉诸部归附，朝廷随即设卫所、筑坚城 —— 承德卫、宁城卫，察哈尔六卫，一卫一堡，层层相扣。卫所兵常年驻守，三千营铁骑留驻漠南，不是摆样子，是真刀真枪站在草原上。

其二，控喇嘛。 姚启圣的手指在漠南，朝廷修庙，寺院僧侣碟度由朝廷认命。牧民敬的是庙里的活佛，活佛听朝廷的。出家的多了，拿刀的少了 —— 这是臣当年在塞外说过的话，如今在漠南应验了。

其三，借地养民。 他顿了顿，漠南各部，草场自己管，军饷朝廷发，互市常年开，牛羊有处卖，粮茶有处买。牧民跟着大明过得好，台吉们就掀不起风浪。

姚启圣收回手，转向舆图北半部，声音沉了下来：可漠北呢？

漠北设卫，是多伦之后才动手的。喀尔喀三部，库伦、乌里雅苏台、科布多，各驻了一两千兵，看着是个据点，实则杯水车薪。兵不常驻，驻了也是轮换，走马灯似的，牧民眼里，朝廷的旗三天两头换，跟没驻一样。

从征兵不常驻 —— 三部每年抽丁入军，可抽去的丁壮送进内地操练，部里却不见兵，留下的人马全是老弱。朝廷的意思是以战代养，可喀尔喀人看到的，是自家的壮劳力一去不回。

至于安抚，靠的是哲布尊丹巴呼图克图。 姚启圣的声音低了些，漠北的牧民信他，胜过信朝廷。可活佛管得住经幡，管不住札萨克。根敦要反，活佛一句话拦不住 —— 他也不敢拦。

禁垦尚严。 最后这四个字，姚启圣说得很慢，漠北地广人稀，朝廷却一亩垦荒都不许开。牧民种不得地，汉民屯不得田，草场养不了那么多人，牛羊一多就闹灾。没有产业，没有牵挂，朝廷在他们眼里，就只是个收税的。

所以准噶尔使者一到，三部就反了。 姚启圣退回班列，拱手，陛下，漠北不是兵弱，是心没附。羁縻羁了二十年，羁縻成了个空架子。

殿内又是一阵沉默。户部尚书毛汝麟欲言又止，林廷宣捻着胡子，眉头紧锁。

朱慈炤没有立刻说话。他走到舆图前，目光从漠南滑到漠北，又滑到更北边的北海、更东边的库页岛，最后落回漠北那三个红圈上。

姚卿的意思，朕听明白了。 朱慈炤开口，漠南是朝廷的院子，篱笆扎得紧，狗进不来；漠北是朝廷的旷野，插了几根桩子，狼一冲就倒。

那朕问你 —— 他转身，漠北的篱笆，怎么扎？

姚启圣还没答，鸿胪寺卿额尔德木图已经出列。这位原清廷理藩院的蒙古笔帖式，如今一身大明三品绯袍，拱手开口，一口汉话说得流利：陛下，臣在理藩院二十年，翻过漠北各部所有的牧场档册。臣说一句实话 —— 漠北的根子，不在兵，在人心。

喀尔喀三部，土谢图、札萨克图、车臣汗，名义上是三部，实则部内有部，台吉有台吉的牧场，牧民有牧民的牲口，各过各的。他们不是铁板一块 —— 根敦能说反三部，靠的不是威望，是准噶尔许的 漠北自己做主 四个字。

要让漠北不反，就得把这四个字堵死。 额尔德木图的声音不大，却笃定，臣以为，漠北当仿漠南，从羁縻改为直辖。

其一，编户齐民。三部牧民，按旗编户，登记造册，朝廷发给印信，牧民从此是大明的民，不是台吉的私产。台吉的册封，改由朝廷考绩 —— 听命者留，跋扈者换。

其二，设卫常驻。库伦、乌里雅苏台、科布多三处，各设一卫，卫所兵不再轮换，就地屯田，子弟入伍。卫指挥使由朝廷任命，三年一换，不落部族之手。

其三，开垦限额。漠北不是不能垦，是得定个章程 —— 沿河近水之地，许军屯民垦，三年免赋；远牧之地，仍归牧场。让牧民种得起地，让汉民屯得了田，地连着心，心才连着朝廷。